Demolizioni, silenzio assenso, condono: forum a Capri

Di fronte a una numerosa platea, esaurita in ogni ordine di posti, si è svolto nel Centro Congressi di Capri l’interessante e ottimamente riuscito Convegno-Tavola Rotonda in materia di “silenzio assenso orizzontale su parere della Soprintendenza, demolizioni giudiziali e condono edilizio“. Al Convegno sull’isola azzurra sono intervenuti autorevoli giuristi e rappresentanti del mondo accademico, forense ed istituzionale. Ha dato il via ai lavori, portando i saluti dell’amministrazione con il garbo che lo contraddistingue, Marino Lembo, Sindaco del Comune di Capri, che ha anche concesso il patrocinio al Convegno. Subito dopo è intervenuto l’avvocato Enrico Romano, consigliere delegato all’Urbanistica, che si è soffermato sulle problematiche delle necessità abitative e dell’housing sociale che affliggono la comunità isolana. Presenti in sala – tra i tanti amministratori e tecnici locali – anche gli ex Sindaci di Capri Gianni De Martino e Ciro Lembo, nonché il Dirigente dell’U.T.C. Ing. Salvatore Rossi, la funzionaria responsabile dell’Ufficio Paesaggio Arch. Andreina Esposito e l’Ing. Genny Della Rocca, che ha fornito un importante contributo alla organizzazione del Convegno.

Tra i relatori il Dott. Paolo Passoni, già Presidente della Sesta Sezione del T.A.R. Campania Napoli ed attualmente Presidente del T.A.R. Abruzzo Pescara, l’Avv. Lorenzo Bruno Molinaro, tra i massimi esperti di edilizia sanzionatoria, RE.S.A. e condoni, il Prof. Alberto Coppola, già docente di Legislazione Urbanistica e Beni Culturali presso la Facoltà di Architettura dell’Università degli Studi di Napoli, e il Notaio Stefano Borrelli del Distretto di Napoli, Torre Annunziata e Nola, già docente di diritto comparato presso l’Università di Cassino. I lavori del Convegno sono stati coordinati con maestria dal giornalista televisivo Amedeo Romano. Il primo tema affrontato dai relatori è stato quello degli effetti del silenzio della Soprintendenza chiamata ad esprimere il parere di propria competenza nelle procedure relative ad interventi su immobili ricadenti in aree assoggettate a vincolo paesaggistico. L’avvocato Lorenzo Bruno Molinaro ha ricostruito, con certosina precisione, le varie fasi del procedimento disciplinato dall’art. 146 del d.lgs. n. 42/04, caratterizzato dalla cogestione del vincolo tra il Comune, quale autorità sub-delegata dalla Regione, e la Soprintendenza, evidenziando, fra l’altro, che: alla predetta disposizione hanno fatto seguito l’introduzione nel panorama normativo dell’art. 17-bis della legge n. 241/90, che ha previsto il silenzio assenso con riferimento alla “acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici”, nonché dell’art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241/90, introdotto dal D.L. Semplificazioni n. 76/20, che ha sancito l’inefficacia di qualsiasi atto o parere negativo intervenuto fuori termine; dopo alcune oscillazioni giurisprudenziali sul significato da attribuire al “silente contegno” della Soprintendenza una volta decorso il termine di 45 giorni previsto dall’art. 146, è intervenuto da ultimo il Consiglio di Stato, Sezione IV, con una sentenza rivoluzionaria del 2 ottobre 2023, n. 8610, che ha confermato la sentenza resa dal T.A.R. Campania, Sezione staccata di Salerno, del 4 novembre 2022, n. 2946. La vicenda – ha ricordato l’avvocato Molinaro – aveva ad oggetto l’edificazione di una residenza turistico-alberghiera nel comune di Ascea, per la quale il proprietario del suolo aveva chiesto il rilascio sia del permesso di costruire, in conformità alle previsioni della vigente strumentazione urbanistica, che dell’autorizzazione paesaggistica. Il comune di Ascea, a seguito di tale richiesta, aveva indetto una conferenza di servizi al fine di acquisire tutti i necessari atti di assenso, ivi compreso il parere della Soprintendenza, nonché il nulla osta dell’Ente Parco nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni. L’Ente Parco, all’esito di tale conferenza, aveva rilasciato il proprio nulla osta ma la Soprintendenza, dopo aver chiesto integrazioni e chiarimenti, aveva espresso parere contrario. Nel concludere il procedimento, il Comune, pur essendo “l’intervento dal punto di vista urbanistico conforme al PRG e alle norme di attuazione attualmente vigenti e pertanto assentibile”, aveva rigettato l’istanza del privato, ritenendo di doversi adeguare al parere della Soprintendenza, sebbene intervenuto fuori tempo massimo.

Il Consiglio di Stato ha confermato la sentenza del T.A.R., che ha accolto il ricorso del privato, affermando, in materia, i seguenti principi.

– l’obiettivo della competitività del sistema paese richiede sia garantita la conclusione dei procedimenti avviati su istanza di parte in tempi certi e rapidi, e quindi la tempestività dell’azione amministrativa, poiché il fattore tempo è una variabile essenziale della programmazione finanziaria privata di cui è necessaria la ragionevole prevedibilità;

– l’istituto del silenzio assenso orizzontale è applicabile anche al parere della Soprintendenza.

– il parere della Soprintendenza reso tardivamente, anche nell’ambito di una conferenza di servizi, è giuridicamente inesistente;

– il testo della legge, specie quando formulato mediante la c.d. tecnica per fattispecie analitica, rappresenta il punto fermo da cui occorre muovere nell’attività interpretativa;

– non può ritenersi esistente un potere del giudice di decidere una controversia facendo diretta applicazione di un principio costituzionale, anche quando non si sia in presenza di una lacuna.

– l’art. 17-bis si applica, con certezza, ai casi di cogestione del vincolo;

– il legislatore ha tentato di raggiungere un equilibrio tra la tutela degli interessi e l’esigenza di garantire una risposta entro termini ragionevoli all’operatore economico;

– la protezione del valore paesaggistico attribuisce all’autorità tutoria “doveri e responsabilità“;

– in caso di mancata attivazione entro i termini, resta la possibilità della Soprintendenza di agire in autotutela;

– l’introduzione dell’art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241/90 ha, poi, definitivamente sancito l’applicazione del silenzio assenso orizzontale al parere paesaggistico.

UN TEMA ZEPPO DI OSCILLAZIONI GIURISPRUDENZIALI

Intervenendo subito dopo, il Presidente del T.A.R. Paolo Passoni ha dato conto, come l’avvocato Molinaro, delle oscillazioni giurisprudenziali sul tema, sottolineando, in particolare, che quello del silenzio assenso in materia di interessi sensibili legati alla tutela paesaggistica, è un “tema divisivo“. Pur dando atto della portata innovativa dell’ultima sentenza del Consiglio di Stato, senza dubbio di notevole interesse, ha, poi, concluso per l’applicabilità alla materia del c.d. “silenzio-devolutivo” previsto dall’art. 146, comma 8, del d.lgs. n. 42/04. A sostegno della tesi, il Presidente Passoni ha richiamato una precedente sentenza della Sezione Sesta Consiglio di Stato, la n. 4098 del 24 maggio 2022, che ha chiarito che il silenzio della Soprintendenza, debba o meno considerarsi quale silenzio assenso o silenzio devolutivo, comporta pur sempre l’obbligo del Comune di definire il procedimento, una volta decorso il termine, con l’ulteriore precisazione che, in tali casi, l’eventuale parere tardivo della Soprintendenza è inefficace e non semplicemente non vincolante.

Il Prof. Alberto Coppola, dal canto suo, si è detto d’accordo con il Consiglio di Stato, sostenendo che la scelta del legislatore in ordine all’applicabilità del silenzio assenso a qualsiasi procedimento è ragionevole ed in linea con le esigenze di speditezza dei procedimenti e di certezza dei rapporti giuridici tra amministrazione pubblica e cittadino, auspicando, inoltre, che, anche per il procedimento di accertamento di conformità urbanistica di cui all’art. 36 del d.P.R. n. 380/01, possa sostituirsi a breve, all’attuale figura del silenzio-diniego, quella del silenzio assenso di cui all’art. 17-bis della legge n. 241/90, come già avviene per il permesso di costruire ordinario.

I RIFLESSI DEL SILENZIO ASSENSO SUGLI ATTI DI COMPRAVENDITA

Il Notaio Stefano Borrelli, interrogato sui riflessi del silenzio assenso sugli atti di compravendita, ha richiamato una innovativa sentenza del 2019 delle Sezioni Unite della Cassazione in tema di libera circolazione dei beni ed affermato che il Notaio, per poter procedere alla stipula di un atto di trasferimento avente ad oggetto un immobile gravato da vincolo paesaggistico e interessato da domanda di condono, deve solo accertare che la parte interessata abbia chiesto il parere di compatibilità paesaggistica alla autorità preposta alla tutela del vincolo, dovendosi ritenere superata dalle nuove disposizioni e dalla più recente giurisprudenza amministrativa la originaria tesi del silenzio-rifiuto formatosi una volta decorso il termine di 180 giorni dalla presentazione della istanza. A questo punto il moderatore Amedeo Romano ha chiesto ai relatori se il principio del silenzio (assenso o devolutivo) vale anche per le pratiche di condono edilizio. Tutti hanno concordemente fornito risposta affermativa. L’avvocato Molinaro ha citato, a conferma della tesi, una sentenza del Consiglio di Stato del 2013, riguardante undici casi verificatisi nel Comune d’Ischia, e una sentenza del T.A.R. Campania Napoli del 2021, relativa ad un immobile di proprietà di un cittadino britannico sito nel Comune di Forio, che, per lo stesso cespite, aveva rilasciato un permesso in sanatoria al quale, tuttavia, aveva fatto seguito una richiesta di integrazione documentale formulata dalla Soprintendenza fuori termine e, dunque, in carenza di potere.

MOLINARO E LE DEMOLIZIONI GIUDIZIALI

Si è poi passati a trattare il tema delle demolizioni giudiziali. L’avvocato Molinaro, pur premettendo che le sentenze di condanna vanno eseguite, conformemente al dettato costituzionale, ha elencato le seguenti criticità, tutte relative alla fase applicativa:

– le demolizioni vengono eseguite in Campania e quasi mai nelle altre Regioni del sud, compresa la Sicilia, con 45 abitazioni abusive su cento, nella quale la sanzione abitualmente applicata è solo quella della acquisizione dell’immobile abusivo al patrimonio comunale;

– le demolizioni vengono eseguite, soprattutto nella Provincia di Napoli, a macchia di leopardo e senza alcun criterio logico o cronologico, sebbene vi sia un decreto del Procuratore Generale Riello del 2015, che gradua gli abbattimenti secondo la falsariga del DDL Falanga, non tramutato in legge, collocando le case abitate in posizione recessiva rispetto agli immobili incompiuti, pericolanti e della criminalità organizzata, nonché di quelli ricadenti in aree demaniali e nella fascia costiera.

Tutto questo – ha aggiunto l’avvocato Molinaro – nonostante la Corte Europea, con una sentenza dell’aprile 2023, che fa seguito ad altre analoghe pronunce sul tema, abbia chiarito che è contrario ai principi di una società democratica demolire l’unica casa del contravventore, specialmente nel caso in cui la demolizione avvenga a notevole distanza di tempo a far data dalla scoperta dell’abuso. In questi casi la sanzione assume, con certezza, carattere punitivo e – come qualsiasi pena accessoria – è soggetta a prescrizione. In Italia – è bene sottolinearlo – le pene accessorie si prescrivono in cinque anni. A tal proposito, l’avvocato Molinaro ha ricordato che l’omicidio d’impeto si prescrive in anni 21, nel mentre, secondo la Cassazione penale, la sanzione della demolizione, applicata con la sentenza di condanna per il reato edilizio, non si prescrive mai in quanto ritenuta misura di carattere ripristinatorio. E questo orientamento, difficile da comprendere, genera forti perplessità soprattutto nei soggetti più bisognosi e vulnerabili che si vedono demolire la loro unica casa anche a distanza di decenni dalla loro realizzazione. Il Presidente Passoni ha richiamato, sul tema, la giurisprudenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato in materia di tutela dell’affidamento, principio al quale lo stesso Consiglio di Stato, in alcune pronunce successive, ha apportato elementi correttivi. Il Professore Coppola ha evidenziato le difficoltà dei comuni a gestire i procedimenti RE.S.A., soprattutto per le gravi difficoltà di bilancio cui vanno incontro in questi casi e per l’assenza sul territorio regionale di un numero sufficiente di discariche per rifiuti speciali, tali dovendosi intendere i rifiuti delle attività edilizie demolitorie.

PASCALE LAMENTA L’OSTRACISIMO DELLA SOVRINTENDENZA

È intervenuto, a margine del convegno, anche il Sindaco di Lacco Ameno Giacomo Pascale, che ha lamentato l’ostracismo della Soprintendenza non solo per le pratiche private relative alla ricostruzione delle case distrutte o danneggiate dal terremoto del 21 agosto 2017, ma anche per la realizzazione delle opere pubbliche, sebbene il piano paesistico dell’isola d’Ischia riservi a tali fattispecie deroghe e corsie preferenziali. Ha espresso – fra l’altro – il proprio rammarico per l’inspiegabile bocciatura da parte della Soprintendenza di un progetto per la realizzazione di un plesso scolastico strategico in area prossima all’ospedale Rizzoli, per la quale il Comune aveva beneficiato di un finanziamento di milioni di euro. Ha preso, poi, la parola il Vicesindaco del Comune di Anacapri Francesco Cerrotta, il quale ha lamentato gli eccessi della normativa vincolistica e della burocrazia gestionale, ponendo l’accento sul fatto che, per le pratiche edilizie, le autorità richiedono talvolta anche l’acquisizione di un nuovo titolo sconosciuto ai non addetti ai lavori, ovvero la Valutazione di Incidenza ambientale (c.d.VIncA) relativa agli effetti delle attività legate allo sviluppo umano sull’habitat e sulle specie.

È intervenuto anche il Prof. Avv. Erik Furno, docente di istituzione di diritto pubblico e ordinario di diritto costituzionale presso l’Università degli Studi di Napoli “Federico II“, il quale ha favorevolmente commentato la sentenza sul silenzio assenso del Consiglio di Stato n. 8610 del 2023, auspicando, inoltre, l’approvazione, nel corrente anno 2024, del nuovo Piano Paesistico da parte della Regione Campania, che, nelle intenzioni del Governatore De Luca, dovrebbe superare il quadro dei vincoli che ingessano il territorio e che contrastano con l’esigenza di una tutela dinamica e non statica dei valori paesaggistici.

I COMITATI E LE DEMOLIZIONI CHE COLPISCONO GLI “ULTIMI”

Sono, infine, intervenuti Mimmo Esposito, Presidente dell’Associazione Popolare Casa Mia, e l’Arch. Paolo Di Tommaso, Presidente del Comitato per il Diritto alla Casa – Isola di Capri, i quali hanno puntato il dito contro le demolizioni giudiziali che da anni, senza una ragionevole graduazione, finiscono per colpire solo i soggetti più bisognosi, sprovvisti di alloggio alternativo, e mai la grossa speculazione, nella più assoluta latitanza della politica nazionale, distante anni luce dalla soluzione della grave problematica, che sta mietendo tante vittime soprattutto nella Regione Campania, pur in presenza di permessi in sanatoria, che, però, vengono pressoché sistematicamente disapplicati dall’Autorità Giudiziaria.