Edilizia privata, a Procida i tecnici contro gli uffici comunali

Nei giorni scorsi, una nutrita schiera di professionisti che operano sul territorio procidano (ingegneri, architetti e geometri), a seguito di un incontro avuto presso la sala consiliare del Comune, hanno elaborato una lunga e dettagliata nota (assunta a Protocollo Generale al n. 4916 del 22.02.24) che di seguito pubblichiamo, indirizzata al Sindaco, all’Assessore all’urbanistica ed edilizia e al Segretario generale avente ad oggetto leproblematiche inerenti al funzionamento degli Uffici comunali della V Sezione /Edilizia privata.

TUTTE LE CRITICITA’ EVIDENZIATE DA GEOMETRI, INGEGNERI E ARCHITETTI

“I sottoscritti tecnici operanti nel settore edilizia privata nel comune di Procida, ritenendo che, già da qualche anno, il loro lavoro sia diventato impropriamente e fortemente condizionato dal modus operandi degli uffici comunali preposti al suindicato settore, con la presente nota rappresentano, agli amministratori e funzionari in indirizzo, alcune delle problematiche riscontrate e connesse con il funzionamento dell’ufficio:

1)Mancato rispetto dei tempi di legge relativamente all’iter di evasione delle pratiche edilizie.

– la legislazione nazionale vigente prevede che, entro 10 gg dalla presentazione, venga obbligatoriamente comunicato al richiedente /intestatario della pratica edilizia il nominativo del responsabile del procedimento, obbligatorio per legge (L.241/90 – DPR 380/01 art. 20 co.2) – Raramente l’ufficio provvede.

– la legislazione paesaggistica vigente (DLvo 42/04, DPR 31/17 ecc) dispone che la richiesta di autorizzazione semplificata sia inviata in Soprintendenza entro 20 gg (termine perentorio per legge) dalla presentazione ed il suo iter concluso entro 60 gg (termine altrettanto perentorio), ed altresì che quella che debba seguire l’iter normale sia esaminata (e quindi anche fornita di parere della Commissione per il paesaggio) ed inoltrata alla Soprintendenza, entro il termine di 40gg.

Negli uffici del nostro comune tali tempi non vengono assolutamente rispettati trascorrendo troppo spesso addirittura mesi, e a volte dopo numerosi solleciti, prima che una pratica venga esaminata da qualcuno.

Giacciono dimenticate da mesi e mesi, su qualche scaffale, anche pratiche di richiesta di compatibilità paesaggistica, conseguenti ad integrazioni di pratiche di condono, mai esaminate da alcuno e mai predisposte per il parere da parte della Commissione per il Paesaggio (i tempi di legge per l’esame dovrebbero essere gli stessi previsti nel DLvo 42/04). Secondo qualche legale, si potrebbe forse anche fare un esposto mettendo in rilievo la possibilità che si siano maturate le condizioni di cui all’art. 328 CP per il reato di omissione di atti di ufficio.

TEMPI BIBLICI PER LA DEFINIZIONE DELL’ESAME DELLE PRATICHE

Discorso analogo (e conseguente) circa i tempi per la definizione dell’esame delle pratiche relative ai permessi di costruire, nonchè la loro evasione, ecc. e, in questo quadro complessivo si inserisce, quindi, l’eccessiva burocratizzazione dell’iter amministrativo, con l’ufficio tecnico che dovrebbe rapportarsi piuttosto come un erogatore di servizi a favore del cittadino e non come un posto in cui le pratiche si bloccano, (specie oggi, alla luce del recente ampliamento dell’organico) con tempi di istruzione e definizione infiniti. Funzionando l’ufficio con maggiore efficacia, si avrebbe una tempistica amministrativa certa e rispettosa dei tempi di legge, attraverso anche la comunicazione delle criticità magari adottando la stessa meticolosità che l’ufficio richiede per altri aspetti a vantaggio dei funzionari (i recenti rigidi orari di ricevimento, il mancato completamento dello sportello telematico per le pratiche che costringe i tecnici a dover consegnare copie cartacee della documentazione perché siano prese in considerazione ed altri aspetti a tutti noti). Queste problematiche – forse non le sole – da tempo contribuiscono a precludere anche un ordinato sviluppo degli investimenti sull’isola (di natura residenziale ma non solo) che viene quindi scoraggiato se non addirittura mortificato dalle eccessive incognite amministrative. A questo va ad aggiungersi la discontinuità dell’ufficio, con l’avvicendarsi di dirigenti e funzionari che dura da ben sei anni, non garantendo al territorio, ai tecnici e ai cittadini un supporto costante.

2) Assoluta mancanza di autonomia tra l’ufficio funzione paesaggistica e ufficio/funzione Urbanistica

-L’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico – edilizio (DLvo 42/04,art. 146, co. 4 –sul punto: CdS sez.VI n. 8150/2023 e n.3006/2023- sez.VI n.3446/2022 ecc.). Tale autonomia – assolutamente imprescindibile e rigida per legge – e quindi l’indipendenza tra le due funzioni ed i due uffici, è anche prevista dalle leggi regionali in materia (LR n. 10/82, 16/2004 e ss.mm.ii.). Ciò contrasta sfacciatamente con la pretesa dell’ufficio del nostro comune, secondo cui le richieste di autorizzazione paesaggistica devono essere presentate in contemporanea con analoga richiesta di una qualche autorizzazione urbanistica (Permesso, SCIA,ecc) manifestando, spesso, anche la dilazione o addirittura il rifiuto di esaminare pratiche paesaggistiche se non all’interno di una pratica complessiva e urbanistica.

Tale evidente contrasto si manifesta, quindi illegittimamente, in fase di istruttoria delle pratiche paesaggistiche, nel corso delle quali si insiste ad abbinare, all’istruttoria paesaggistica, anche quella urbanistica , (mentre invece si dovrebbe procedere ….con esclusione di qualsivoglia verifica degli aspetti di regolarità urbanistica ed edilizia dell’opera, quali anche lo stato legittimo dell’immobile – CdS, sez VI, n.3006/2023), senza la quale l’Ufficio Tutela del Paesaggio (e non solo), spesso blocca consapevolmente l’iter. Discorso analogo per l’iter relativo alla richiesta di compatibilità paesaggistica per le pratiche di condono, per il quale si intravede altresì, nei fatti, una esagerata acquiescenza e remissività anche nei confronti di richieste, di dubbia legittimità, da parte della Soprintendenza.

3)Regime da inquisizione e inappropriato in merito a certificazioni e istruzioni di pratiche varie

-Certificati di destinazione urbanistica: secondo la legge (art.30 DPR 380/01) e la giurisprudenza consolidata, il CDU è una “certificazione avente carattere meramente dichiarativo “che quindi attesta una situazione giuridica di un terreno, conseguente agli strumenti urbanistici del comune. Non è quindi un atto provvedimentale ma solo dichiarativo di una situazione esistente. Non si capisce, quindi, in base a quale legge debbano essere richieste dichiarazioni varie inerenti anche l’eventualità di manufatti, oaddirittura concernenti fabbricati limitrofi riportati e accatastati aventi altro numero di particella catastale, o addirittura indagini satellitari connesse. Tra l’altro la giurisprudenza stabilisce che sussiste l’obbligodell’amministrazione comunale di provvedere al rilascio entro 30 gg. ed è pertanto illegittimo il silenzio dell’ufficio tecnico su una tale richiesta (CdSsez IV n. 505 del 2014 – TAR Bari sez III n. 5/2018 – L 241/90 art 2 e 3).

– Deposito tipo di frazionamento e/o mappale: L’art. 30 del DPR 380/01 stabilisce la necessità del deposito del TF o TM prima dell’approvazione da parte del catasto; il legislatore ha inserito nella norma la necessità di tale deposito per consentire al comune di verificare e contrastare la possibilità di lottizzazione abusiva. Però “La norma assegna al comune una mera funzione certificativa, il compito cioè di attestare il deposito del tipo di frazionamento senza alcun potere di sindacare i contenuti dell’elaborato o denegare l’attestazione del deposito…(TAR Lombardia sez II, n. 5311/2008). Quindi l’ufficio dovrebbe limitarsi a verificare solo eventuali caratteristiche contenute nel tipo TF o TM che possano far ritenere o evidenziare un fumus di lottizzazione, magari anche chiedendo una dichiarazione di intenti circa lo scopo del frazionamento presentato e non indagare su tutte le caratteristiche del fondo interessato partendo dall’epoca del peccato originale.

Il problema forse si potrà risolvere a breve con il com. 5 bis introdotto recentemente, secondo cui il deposito al comune, come sembra si possa evincere dalla lettera della nuova norma, potrebbe farlo, telematicamente e direttamente il catasto, d’ufficio, prima della sua approvazione.

-Dubbi e/o mancato riconoscimento di validità circa le autorizzazioni pregresse:

Da qualche anno è stato introdotto nel DPR 380/01 la definizione di “stato legittimo del fabbricato”. Ai sensi dell’art. 9 bis, comma 1 bis, del d.p.r. n. 380/2001, lo « stato legittimo dell’immobile» è quello riveniente dal «titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa» ovvero, se a questo siano susseguiti ulteriori titoli abilitativi, è quello riveniente dal titolo «che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali». Questo principio di legge, introdotto dalla legge n.120 del 2020, (e ribadito anche nell’art. 4 dell’ordinanza commissariale Sisma 2016, n.100 del 2020 per Ischia), fa a volte fatica ad affermarsi nelle prassi amministrative più conservatrici e resistenti ai cambiamenti. In realtà, se il titolo edilizio sussiste o è data prova dell’esistenza dell’edificio nel tempo in cui esso non era necessario, e nel contempo non sussistono procedimenti sanzionatori in corso, non vi è motivo per procedere a nuove indagini circa la legittimità di esso (Prof. Avv. Pierluigi Mantini- Parere su annullamento in autotutela titolo edilizio e ricostruzione post sisma a Ischia -2024)

LE ZONE D’OMBRA TRA PERMESSI A COSTRUIRE E SILENZIO ASSENSO

Alcuni interventi manutentivi e/o anche ristrutturativi, realizzati negli ultimi anni nel nostro comune, hanno risentito delle modifiche e/o delle semplificazioni introdotte dalla legislazione sia nel settore urbanistico (per es. cd. riforma Madia del 2015, L.221/2015, DLvo 222/2016, DLgs 129/2016, L 55/2019, L.120/2020, L.91/2022 ecc) che in quello della legislazione paesaggistica (DPR 31/2017, ecc); precedenti dirigenti responsabili dell’ufficio tecnico comunale, in alcuni casi, hanno recepito e condiviso le variazioni normative di semplificazione, consentendo determinati interventi semplificativi sulla base della lettera delle nuove norme (per es. approvando o non vietando anche alcune piccole modifiche esteriori su fabbricati esistenti, escludendo la necessità del parere paesaggistico sulla base delle definizioni contenute nella Tab. A allegata al DPR 31/2017 e quindi consentendo i piccoli lavori previsti e dichiarati magari con Permesso o SCIA o addirittura con CILA). Orbene, i funzionari attuali, quando non condividono le interpretazioni e le decisioni di funzionari precedenti, (che, si ribadisce, hanno consentito quindi i lavori a suo tempo effettuati con la regolare, precedente pratica), fermano l’iter della pratica attuale, dichiarandone – a voce – l’illegittimità e pretendendo, per il prosieguo della stessa, la presentazione di pratica in sanatoria paesaggistica.

Anche se corrispondesse al vero la loro soggettiva interpretazione (e quindi i precedenti funzionari/ dirigenti dell’ufficio avessero errato nel rilasciare passate autorizzazioni ), va ricordato che i permessi di costruire (e i titoli edilizi) non sono revocabili e non sono annullabili decorsi 12 mesi dal rilascio (art. 21-nonies, comma 1, della L. n. 241/1990 e s.m.i., – giurisprudenza costante : T.A.R. Campania Napoli, sentenza n. 4903/2020, in ultimo TAR Marche sentenza n. 265/2023 -TAR Lazio sentenza , n. 378/2024) e quindi conservano la loro validità , in particolare se sono stati rilasciati conformemente alla legislazione del momento. In ogni caso per l’annullamento nei termini, sarebbe da dimostrare la mala fede degli interessati e le ragioni di interesse pubblico per attuare l’annullamento, non essendo sufficiente un semplice, presunto, ripristino della legalità.

4) Problematiche circa il silenzio-assenso o silenzio devolutivo per le autorizzazioni paesaggistiche sul condono e/o mancato rilascio della relativa autorizzazione e dei relativi permessi dei condoni I casi principali sono due:

1° caso- condoni rilasciati a suo tempo ai sensi art. 9 LR 10/2004 (anche su parere redatto allora da un amministrativista napoletano) senza autorizzazione paesaggistica inviata alla soprintendenza. In questi casi, se la pratica viene integrata ora per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, va in commissione, riceve parere positivo, viene inoltrata alla soprintendenza e decorrono i tempi di legge senza che la soprintendenza risponde, deve essere applicato il silenzio-devolutivo e considerata completa dell’autorizzazione paesaggistica da abbinare al condono, come da sentenza riguardante proprio un caso del genere nella nostra Procida e notificata anche al comune (TAR Napoli, sez. VI, n 2225/2023 pubblicata il 11.04.2023). Va inoltre rammentato, ad ogni buon conto, che la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 117 del 2015 ha dichiarato legittimo l’art. 9 della LR n. 10/2004 (come modificato dalla LR 16/2014).

LA MATASSA DEI CONDONI E L’INTERPRETAZIONE DELL’ARTICOLO 9

Anche in questi casi, è capitato che qualche funzionario dell’ufficio abbia dichiarato – sempre a voce – di considerare illegittimo il condono rilasciato in base all’art. 9 della LR.10/04 essendo stato rilasciato il parere paesaggistico in assenza dell’invio alla Soprintendenza e, quindi, nel caso di presentazione di pratiche edilizie su fabbricati interessati da tali condoni, a suo avviso, non è possibile nemmeno eseguire interventi di straordinaria manutenzione su tali manufatti. Questa interpretazione, sicuramente illegittima, significherebbe per il comune, di fatto, smentire e sconfessare atti emanati dallo stesso ente, (senza peraltro poterli annullare, per quanto detto sopra).

2° caso- condoni mai definiti e che vengono integrati oggi ricevendo il parere positivo della commissione e inviati alla soprintendenza e per i quali decorrono o sono già decorsi i tempi di legge senza emanazione del parere della stessa soprintendenza. In questo caso c’è una considerevole emanazione di sentenze da parte dei TAR e del CdS sulla possibilità di provvedere al rilascio della corrispondente autorizzazione paesaggistica e quindi, in conseguenza, del relativo condono.

Lo stesso Ministero, nella Circolare n. 27158 del 10.11.2015 dell’Ufficio legislativo del MIBACT (Ministero dei Beni Culturali, dal quale dipendono le Soprintendenze), mai revocata o ritirata, al punto c), recita: “Il criterio di applicabilità del nuovo silenzio assenso …. dovrà valere anche nella materia sanzionatoria ed in quella di gestione delle pratiche relative ai condoni edilizi…; ebbene, in tutti questi casi …..occorrerà distinguere i casi in cui la domanda provenga direttamente dal privato – nel qual caso il silenzio assenso non troverà applicazione- dal caso in cui la domanda del privato provenga tramite lo sportello unico comunale, nel qual caso, invece, il predetto istituto acceleratorio troverà applicazione”. In altre parole il Ministero riconosce perfettamente la possibilità di applicare il “silenzio assenso” per il rilascio dei pareri paesaggistici sul condono, nel caso in cui le Soprintendenze lascino trascorrere il tempo previsto dalla legge (max 45 ,60 o 90 gg) senza rispondere sulle documentazioni inviate dai comuni. Inoltre,svariate sentenze degli ultimi anni, sia di TAR che del Consiglio di Stato sulla questione, ammettono anch’esse la possibilità dell’applicazione del “silenzio assenso” (tra cui TAR Campania, Sez. VI, sentenza n. 5503/2021 – proprio nei confronti della Soprintendenza di Napoli) anche qualora sia “prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla-osta, comunque denominati, di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali”.

Anche laddove il silenzio della Soprintendenza assume valore di “silenzio devolutivo”, sta a significare che, decorso il termine di legge, il funzionario comunale responsabile per il paesaggio è tenuto, comunque, a chiudere il procedimento, rilasciando l’autorizzazione paesaggistica, qualora spettante e, allo stesso modo, il responsabile dell’ufficio tecnico è legittimato a rilasciare all’interessato il permesso finale.

Infatti, con l’art. 17 bis della legge n. 241 del 7 agosto 1990 (inserito dall’art. 3 della legge 7 agosto 2015, n. 124) è stato introdotto il c.d. “silenzio assenso orizzontale”, (confermato, ex multis, CdS, sez IV, sentenza n.8610/2023) ovvero il silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici. In forza di tale disposizione, in tutti i procedimenti in cui è prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e/o di gestori di beni o servizi pubblici, per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche, le amministrazioni e/o i gestori competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta entro trenta giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento e, una volta inutilmente decorso detto termine, il concerto o il nulla osta s’intende acquisito.

Il Consiglio di Stato, Adunanza della Commissione speciale del 23 giugno 2016 (conf.: note circolari n. 27156 del 10.11.2015 e n. 21892 del 20.7.2016 del MIBACT), ha statuito che, soggettivamente, la norma si applica alle Regioni, agli enti locali, agli organi politici, alle autorità indipendenti e ai gestori di beni o servizi pubblici e, oggettivamente, agli atti normativi ed ai provvedimenti all’interno di procedimenti relativi ai c.d. interessi sensibili, ivi compresi i procedimenti relativi ai beni culturali e paesaggistici (così come specificato anche dal comma 3 della disposizione; sul punto T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, n.3099 del 9.4.2019) . Negli ultimi mesi si sono avute anche alcune sentenze in tal senso inerenti a casi di condono della nostra isola, per i quali era maturato il “silenzio- assenso” o il cd. “silenzio devolutivo” in campo paesaggistico, sentenze peraltro già notificate agli organi comunali.

LA MANCANZA DI CONFRONTO TRA AMMINISTRAZIONE E SOVRINTENDENZA

La ratio di accelerazione procedimentale che sta alla base della norma sussiste relativamente a tutti i procedimenti amministrativi, anche se pendenti alla data di entrata in vigore della nuova disposizione. Quindi, allo stato, nonostante la Soprintendenza di Napoli, incapace di fornire il suo parere nei tempi di legge, insista e si aggrappi a considerazioni e pareri diversi non accettando l’istituto del silenzio-assenso e dimostrando di contraddire sia le disposizioni del Ministero da cui dipende e sia le sentenze sull’argomento, è possibile rilasciare i permessi sui condoni appena decorrono i tempi di legge previsti per l’emanazione del parere paesaggistico.

La funzionaria comunale attuale si è peraltro dichiarata disponibile – a voce – al rilascio dei condoni in tali eventualità e quindi lasciano perplessi e non si capiscono le titubanze ed i dinieghi attuali da parte dell’amministrazione; sarebbe senz’altro, a tal proposito, assolutamente necessaria una presa in carico della questione da parte dell’amministrazione, anche raffrontandosi con la Soprintendenza.

Ricordando che, per legge e giurisprudenza consolidata, sui fabbricati in attesa di condono sono possibili e legali solo i lavori di manutenzione indirizzati al mantenimento dei fabbricati stessi, portare a conclusione molte delle pratiche di condono (qualche migliaio, e si pensi che la prima legge è del 1985) significherebbe legalizzare un gran numero di fabbricati con, particolare non trascurabile, conseguente introito nelle casse comunali di oltre qualche milione di euro. Alcune amministrazioni a noi vicine, in ultimo quella di Serrara Fontana, si stanno attivando concretamente, anche con l’ausilio di tecnici privati, per definire e risolvere, in quest’anno, la annosa questione dei condoni della legge 47/85 e 724/94. Come mai l’Amministrazione non si è ancora attivata a procurarsi nemmeno un solido parere legale sul come procedere su queste questioni?

A seguito di quanto su rappresentato, i sottoindicati tecnici chiedono un incontro urgente agli amministratori e funzionari in indirizzo, eventualmente anche con la presenza dei responsabili dell’ufficio, con l’intento , in un clima di comprensione e collaborazione, di affrontare e risolvere le problematiche sopraindicate, sottolineando che sarebbe auspicabile anche uno sforzo per garantire continuità diazione all’ufficio, visto il fitto avvicendamento, negli ultimi anni, di dirigenti diversi con le conseguenze su menzionate.Con perfette osservanze”